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Celso da Costa Frauches
Consultor educacional da ABMES
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Os cursos de graduação em Direito têm sido alvo de ações e intervenções da Ordem dos Advogados do Brasil (OAB) junto ao Ministério da Educação (MEC), por conta do “excesso de advogados” na praça. Uma visão estritamente corporativista, uma vez que o bacharelado em Direito gradua “operadores do direito” que podem, até, exercer a advocacia.
Pressionado pela OAB, o MEC publicou, às vésperas do Natal, a Portaria Normativa nº 20, de 19 de dezembro de 2014, estabelecendo os procedimentos e o padrão decisório para os pedidos de autorização dos cursos de graduação em direito ofertados por Instituições de Educação Superior (IES) integrantes do Sistema Federal de Ensino, “em trâmite no Ministério da Educação até a publicação desta Portaria normativa”.
A portaria fundamenta-se nos seguintes dispositivos: art. 87, parágrafo único, inciso II, da Constituição, o Decreto nº 5.773, de 9 de maio de 2006, e suas alterações, a Portaria Normativa MEC nº 40, de 12 de dezembro de 2007, republicada em 29 de dezembro de 2010, e a Nota Técnica nº 1.134/2014-DPR/SERES/MEC.
A referida Nota Técnica nº 1.134/2014-DPR/Seres/MEC, um dos fundamentos da PN nº 20/2014, não foi publicada, até a presente data. Deve ser uma portaria codificada como “Secreta” ou mero esoterismo oficial. Essa brincadeira, todavia, fere frontalmente a Lei nº 9.784, de 1999, que regula o processo administrativo no âmbito da Administração Pública Federal. Assim, transcrevo, em seguida, o art. 2º da citada lei e os principais incisos descumpridos:
Art. 2º A Administração Pública obedecerá, dentre outros, aos princípios da legalidade, finalidade, motivação, razoabilidade, proporcionalidade, moralidade, ampla defesa, contraditório, segurança jurídica, interesse público e eficiência.
I - atuação conforme a lei e o Direito;
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V - divulgação oficial dos atos administrativos, ressalvadas as hipóteses de sigilo previstas na Constituição;
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X - garantia dos direitos à comunicação, à apresentação de alegações finais, à produção de provas e à interposição de recursos, nos processos de que possam resultar sanções e nas situações de litígio;
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Quais informações, dados, afirmativas, legislação e normas, citados na tal NT nº 1.134/2014-DPR/SERES/MEC, que possam conduzir a recursos dos administrados que se julguem feridos em seus legítimos interesses, como assegura o Art. 56 da mesma Lei (“Das decisões administrativas cabe recurso, em face de razões de legalidade e de mérito”)? Como saber, se a NT não foi tornada pública? A PN nº 20 pretende alcançar os processos de autorização de cursos de Direito “em trâmite” no MEC “até a publicação desta Portaria Normativa”, ou seja, até 22 de dezembro de 2014. Por atingir processos em tramitação na data da publicação, a portaria fere, frontalmente, o disposto no inciso X do art. 2º da Lei de Processo Administrativo: “XIII - interpretação da norma administrativa da forma que melhor garanta o atendimento do fim público a que se dirige, vedada aplicação retroativa de nova interpretação”. A portaria ministerial retroage para prejudicar, para ferir interesses, em muitos casos, em processos que tramitam há anos no MEC, cujo passivo de processos é alarmante. Descumpre a Constituição e a Lei para retroagir, eliminando o direito adquirido para que esses processos sejam avaliados segundo as normas vigentes à época da entrada do pedido no MEC, como acontece nos regimes democráticos e em um Estado de Direito. É sintomático a própria OAB propor essa medida arbitrária. A portaria tem exigências incompreensíveis em uma administração pública que tem à sua disposição o cadastro atualizado de todas as IES integrantes do sistema federal de ensino, como a “cópia do ato autorizativo de credenciamento ou de recredenciamento da Instituição de Ensino Superior – IES”. A IES há que demonstrar, ainda, a “relevância social” do curso de Direito, “com base na demanda social e sua relação com a ampliação do acesso à educação superior, observados parâmetros de qualidade”. “Relevância” e “necessidade social” são sinônimos de interferência do Estado na livre iniciativa que atua na educação superior. A Lei nº 9.394, de 1996, a LDB, dispõe sobre o processo de autorização de IES no art. 46, nos seguintes termos:Art. 46. A autorização e o reconhecimento de cursos, bem como o credenciamento de instituições de educação superior, terão prazos limitados, sendo renovados, periodicamente, após processo regular de avaliação.
§ 1º Após um prazo para saneamento de deficiências eventualmente identificadas pela avaliação a que se refere este artigo, haverá reavaliação, que poderá resultar, conforme o caso, em desativação de cursos e habilitações, em intervenção na instituição, em suspensão temporária de prerrogativas da autonomia, ou em descredenciamento.
§ 2º No caso de instituição pública, o Poder Executivo responsável por sua manutenção acompanhará o processo de saneamento e fornecerá recursos adicionais, se necessários, para a superação das deficiências.
Não há nenhuma exigência de atendimento à chamada “necessidade social” para a autorização de instituições ou de cursos superiores. A ldB – Lei nº 9.394, de 1996 –, em seu art. 90, revogou, expressamente, a antiga LDB (Lei nº 4.024, de 20 de dezembro de 12961) e a legislação da Reforma Universitária de 68, imposta pelo regime militar de 64 (Lei nº 5.540, de 28 de novembro de 1968), revogando, por consequência o Decreto-lei nº 464, de 11 de fevereiro de 1969, que estabeleceu “normas complementares” à Lei nº 5.540, de 1968, e os demais decretos-lei relacionados à questão. Dos decretos-lei do regime militar de 64, para a educação superior, permanece em vigor exclusivamente o Decreto-lei nº 1.044, de 21 de outubro de 1969, que dispõe sobre tratamento excepcional para alunos portadores das afecções que indica, recepcionado pela Lei nº 10.793, de 1º de dezembro de 2003, que dá nova redação ao § 3º do art. 26 da Lei nº 9.394, de 1996 (LDB). O Decreto-lei nº 464, de 1969, que estabelecia “normas complementares à Lei nº 5.540, de 28 de novembro de 1968”, introduziu o conceito de necessidade social, na Reforma Universitária de 68, tendo em vista a política de centralização das decisões em todas as áreas no poder central – a ditadura militar de 64 –, nos seguintes termos:Art. 2º Será negada autorização para funcionamento de universidade instituída diretamente ou estabelecimento isolado de ensino superior quando, satisfeitos embora os mínimos requisitos prefixados a sua criação não corresponda às exigências do mercado de trabalho, em confronto com as necessidades do desenvolvimento nacional ou regional.
§ 1º Não se aplica a disposição deste artigo aos casos em que a iniciativa apresente um alto padrão, capaz de contribuir, efetivamente, para o aperfeiçoamento do ensino e da pesquisa nos setores abrangidos.
Revogada a legislação referente à Reforma Universitária de 68 pela atual LDB, tornou-se também nulo o conceito de necessidade social, oriundo de interpretação equivocada da antiga LDB, de 1961, e de regulamentação da Lei nº 5.540, de 1968. A nova LDB, de 1996, não manteve o cumprimento de “necessidade social” como critério de autorização do Estado para o funcionamento de IES e de cursos superiores, muito menos o art. 209 da Constituição. Com efeito, a atual LDB está distante daquelas pretensões de supervisionar os sistemas de ensino mediante normas que se valem do autoritarismo do poder central. Ao contrário, sua letra estatui a flexibilização dos controles sobre os elementos iniciais do processo educacional e determina maior rigor das ações do Estado sobre os resultados desse processo, especialmente mediante avaliação dos cursos e instituições de ensino, como prevê a Lei nº 10.861, de 2004, que institui o Sistema Nacional de Avaliação da Educação Superior, o Sinaes. A reintrodução do conceito de “necessidade social” nos processos de autorização de cursos de graduação em Direito é uma tentativa de ressuscitar os mesmos critérios utilizados pela ditadura militar, com a edição do Decreto-lei nº 464, de 1969, em pleno Ato Institucional n° 5. Este ato discricionário vinculava a autorização de novos cursos e instituições de ensino superior ao atendimento de "necessidades sociais". É o Estado como senhor absoluto sobre a vida, os anseios e as aspirações das pessoas. Cabe ao Estado, no desejo do governante de plantão, dizer quais os cursos e em que lugar deve o candidato inscrever-se ou matricular-se. Não importa que a livre iniciativa demonstre o cumprimento dos padrões de qualidade e competência para implantar e desenvolver um empreendimento na área da educação superior. O Estado "acha" que não atende às "necessidades sociais" e não autoriza. O atendimento às "necessidades sociais" foi responsável, até a edição da LDB de 96, pela acomodação das universidades públicas e pela "reserva de mercado" para a oferta de cursos para determinadas carreiras, como Direito e Medicina, por exemplo. Por outro lado, resguardada a qualidade, há que se cumprir o Plano Nacional de Educação (PNE), aprovado pela Lei n° 13.005, de 2014, que tem como uma de suas metas "prover, até o final da década, a oferta de educação superior para, pelo menos, 33% da faixa etária de 18 a 24 anos". Ao final de 2014, esse percentual continua em torno 14%. No proc. no 23033.011632/96-04, de interesse da Associação Cultural Evolução, de São Roque (SP), a Câmara de Educação Superior (CES), do Conselho Nacional de Educação (CNE), aprovou o Parecer nº 293/1998, do conselheiro Jacques Velloso, eliminando a obrigatoriedade de comprovação de “necessidade social” em processos de autorização de cursos de graduação, por entender que o espírito da nova LDB “não exige comprovação de necessidade social para criação de novo curso”. Esse parecer sumiu misteriosamente do site oficial do CNE destinado a publicar os pareceres das suas Câmaras e do Conselho Pleno, em http://portal.mec.gov.br/index.php?option=com_content&view=article&id=12984&Itemid=866. Instigante é a redação do inciso II, do § 3º do art. 2º da PN nº 20/2014, dispondo que a Seres poderá solicitar, “convênios celebrados com órgãos do Poder Judiciário, Ministério Público, Defensoria e Advocacia Públicas, escritórios de advocacia e/ou outros para a implementação de estágio curricular supervisionado, se houver” (grifei). O redator dessa peça normativa parece desconhecer a Resolução nº 9/2004, da CES/CNE, que institui as diretrizes curriculares nacionais para os cursos de graduação em Direito, estabelecendo como obrigatório o estágio curricular supervisionado. Não poder haver o condicional no estágio obrigatório dos cursos de graduação em Direito. O art. 4º estabelece o Conceito de Curso (CC) “igual ou maior do que quatro, sendo que cada uma das dimensões deverá ter conceito igual ou maior do que três”, para a autorização do curso. Paulatinamente, o MEC vai desprezando, como satisfatório, o CC 3. Para o “curso imperial” de Direito o conceito satisfatório passa a ser 4. Por quê? Porque a OAB está interferindo indevidamente nas decisões do MEC, quando deveria cuidar, precipuamente, do exercício profissional da advocacia, da ética profissional. Essa interferência está clara no art. 5º, transcrito a seguir:Art. 5º Os pedidos que preencham os requisitos previstos nos arts. 2º, 3º e 4º, e que obtiveram parecer favorável do Conselho Federal da Ordem dos Advogados do Brasil - OAB, poderão ser deferidos pela SERES, conforme os termos e condições estabelecidos na legislação educacional (grifei).
O Censo da Educação Superior – 2013 registra que, dos 2.742.950 ingressantes nos cursos de graduação, 238 mil ingressaram nos cursos de Direito (8,7%). Em 2014, o e-MEC registra a existência de 1.173 bacharelados em Direito, com a seguinte avaliação pelo Inep: Avaliação dos cursos de Direito – Situação em maio de 2014| Conceito de Curso-CC | Conceito Preliminar de Curso-CPC | ||||||
| Conceito | Qtde. | % | Conceito | Qtde. | % | ||
| Exclui SC | Exclui SC | ||||||
| 1 | 1 | 0 | 1 | 2 | 0 | ||
| 2 | 13 | 2 | 2 | 137 | 14 | ||
| 3 | 249 | 35 | 3 | 575 | 60 | ||
| 4 | 288 | 40 | 4 | 245 | 25 | ||
| 5 | 163 | 23 | 5 | 10 | 1 | ||
| Subtotal | 714 | 100 | Subtotal | 969 | 100 | ||
| SC | 459 | SC | 204 | ||||
| Total | 1,173 | Total | 1.173 | ||||
| Cursos com CC igual ou superior a 3 | Cursos com CPC igual ou superior a 3 | ||||||
| Qtde. | % | Qtde. | % | ||||
| 700 | 98 | 830 | 86 | ||||
| Fonte: http://emec.mec.gov.br/ - Acesso em 1º maio 2014. | |||||||
