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Adolfo Ignacio Calderón *
Heloisa Poltronieri **
Regilson Maciel Borges ***
***Introdução
Após dois mandatos do governo Lula, pesquisadores realizaram estudos sobre a avaliação da educação superior cujos resultados apontam um fato que, para muitos, ou uma grande maioria de intelectuais da área da educação, pode parecer lamentável ou trágico, em termos políticos e ideológicos: no seu segundo mandato, o governo em questão está adotando ou reeditando “velhas práticas” do governo anterior, isto é, “ranking e mídia” (BARREYRO; ROTHEN, 2009, p. 1).
No intuito de contribuir com o debate em torno das ideias básicas e diretrizes para a definição de políticas educativas do próximo governo, especificamente na área da avaliação em larga escala da Educação Superior, o presente artigo, elaborado por pesquisadores da linha de pesquisa “Estudos em Avaliação” do Programa de Mestrado em Educação da Pontifícia Universidade Católica de Campinas (Puccamp), defende a hipótese de que em contexto de mercado, os rankings, a transparência de informações e o estímulo da concorrência entre as instituições vêm se legitimando como os meios mais apropriados para estimular a melhoria da qualidade das instituições educacionais, deixando de ser políticas de governos específicos para se tornar políticas de Estado. Seu valor, dentro de um leque de opções em termos de avaliação, radica no fato de que possibilita condições concretas para o fortalecimento de um âmbito da cidadania, geralmente esquecido, ou propositalmente ignorado – a garantia dos direitos do cidadão-consumidor.
Os rankings na comunidade científica
A ideia de ranqueamento aparece no contexto da Educação Superior com a criação do Exame Nacional dos Cursos (ENC), conhecido como “Provão”, implementado pelo Governo Fernando Henrique Cardoso por meio da Lei nº 9.131/95 e do Decreto nº 2.026, de 10 de outubro de 1996, complementado com a Avaliação das Condições de Oferta (ACO), posteriormente chamada como Avaliação das Condições de Ensino (ACE) (POLIDORI, 2009).
Durante seus oito anos de duração, de 1996 a 2003, o Provão foi veementemente criticado por estudantes, professores e especialistas em avaliação. As principais críticas ao exame foram o fato de utilizar o resultado do desempenho dos alunos para conceituar as instituições e a apresentação dos resultados em forma de rankings (POLIDORI, 2009). Tomar apenas o desempenho dos alunos como conceituação dos cursos é, segundo Dias Sobrinho (2010), desconsiderar elementos importantes de valor e mérito das instituições, pois confunde desempenho de estudante com qualidade de curso e reduz a aprendizagem a desempenho e educação a ensino.
Além disso, os críticos do Provão ressaltam que sua avaliação era limitada, visto que não abarcava outros aspectos além do desempenho dos estudantes e era pouco abrangente, pois avaliava apenas os alunos concluintes, não tendo elementos para aferir quanto à qualidade do processo educativo. O Provão media apenas o produto e usava este resultado para deduzir sobre a qualidade do processo (ROTHEN; DAVID; LOPES, 2008).
No que tange ao ranqueamento, atenta-se para o fato que desde a primeira implementação do Provão, em 1996, a divulgação dos resultados baseou-se em rankings, o que ampliou a competição interinstitucional, sobretudo nas instituições de ensino privadas.
Após oito anos de execução, o ENC é substituído pelo Sistema Nacional de Avaliação de Educação superior (Sinaes). O Sistema é formado por três componentes principais: Avaliação das Instituições de Educação Superior (Avalies) – composto pela Autoavaliação Institucional e a Avaliação Externa; a Avaliação dos Cursos de Graduação (ACG); e a Avaliação de Desempenho dos Estudantes (Enade).
Em sua concepção original o Sinaes buscava superar as principais fragilidades do ENC, seu caráter estatístico e fragmentado, ao partir de uma concepção global de avaliação (DIAS SOBRINHO, 2010). Enquadrava-se em uma concepção e prática de avaliação “comprometida com a transformação acadêmica, em uma perspectiva formativa/emancipatória”, distante de uma outra, concretizada no Provão, “mais vinculada ao controle de resultados e do valor de mercado, com visão regulatória”, conforme consta do documento “Bases para uma nova proposta de avaliação da Educação Superior” (BRASIL, 2003).
Parte do Sinaes, o Enade, acabou sendo explorada na mídia na forma de rankings, fato não compartilhado pelos intelectuais formuladores do referido sistema na medida em que o Exame deveria ser considerado como um dos componentes do sistema de avaliação, não devendo ser tomado isoladamente (DIAS SOBRINHO, 2010).
A partir de 2008, no segundo mandato do governo Lula, foram criados o Conceito Preliminar de Cursos (CPC) e o Índice Geral de Cursos (IGC), contrariando a expectativa de que o Sinaes teria um papel central na regulação (BARREYRO; ROTHEN, 2009).
As críticas da comunidade científica aos rankings concentraram-se com mais veemência no período em que vigorou o Provão, apesar de os ranqueamentos também aparecerem nos resultados do Enade. Entre os principais argumentos destacam-se que a construção de rankings não é um bom indicador da qualidade do curso (BRITO, 2008); que os rankings, quando tecnicamente mal sustentados e politicamente equivocados, produzem injustiça, injetam rivalidades entre instituições de diversas naturezas e distintos grupos profissionais, e desvios das finalidades essenciais da formação em educação superior (DIAS SOBRINHO, 2010); que os rankings geram modelo de avaliação pela via do mercado (BARREYRO; ROTHEN, 2008).
Rankings e qualidade da educação
Em artigo divulgado na 3.ª Reunião Anual da Associação Nacional de Pós-Graduação e Pesquisa em Educação (Anped), Barreyro e Rothen (2009, p.12), defendem a hipótese de que a adoção dos Índices Conceito Preliminar de Curso (CPC) e Índice Geral de Cursos (IGC) no segundo mandato do governo Lula permite a reedição do que eles chamam de “velhas práticas” de avaliação e questionam: seria para o governo Lula um constrangimento assumir que o antigo Ministro da Educação, Paulo Renato Souza, estava certo ao defender o “Provão/Enade” como “o instrumento por excelência para a regulação da educação superior?”.
Tendo como ponto referencial o que para muitos representava o governo Lula, em termos de alternativa de esquerda democrática para América Latina, os autores constatam que:
No primeiro governo Lula, de forma conturbada, criou-se um sistema que vinculava a regulação da educação superior a um sistema de avaliação, o Sinaes. No segundo governo, adotando-se a visão economicista de criar índices, foi reeditada a prática do ranqueamento, desenvolvida pela imprensa durante os governos FHC, estimulando o uso mercantil dos resultados e promovendo a concorrência entre instituições (idem, p. 13).Complementam essa realidade ao afirmar:
O ministro Fernando Haddad vai além das práticas desenvolvidas pelo MEC no governo FHC. É o próprio Ministério quem cria e divulga o ranqueamento sem precisar que a imprensa o faça. Assume-se, assim, como herança, a concepção de que o papel do Estado é o de induzir e garantir a concorrência entre as Instituições (idem, p. 14).Os autores ancoram a análise feita sobre a supervalorização do Enade, ao citar as reflexões do presidente da Comissão Especial, que propôs a criação do Sinaes, José Dias Sobrinho, que afirmou:
O Instituto de Estudos e Pesquisa Educacionais (Inep) destituiu a avaliação institucional e erigiu o Enade – agora um exame estático e somativo, não mais dinâmico e formativo – como centro de sua avaliação, atribuindo-lhe um peso muito maior do que ele tinha antes. Isso não é uma simples mudança demetodologia. É sim, uma mudança radical do paradigma de avaliação: da produção de significados e reflexão sobre os valores do conhecimento e da formação, para o controle, a seleção, a classificação em escalas numéricas (idem, p. 10).São múltiplas as análises que podem ser elaboradas a partir dos dados apresentados pelos autores, sendo três as que abordaremos neste artigo. a) Os rankings como política de Estado Com a adoção dos rankings como elementos de regulação e estímulo para a melhoria da qualidade da educação, por parte do governo Lula, ficam mais uma vez evidenciadas as fragilidades do sistema presidencialista, à medida que a negação do governo anterior é um elemento fundamental para alicerçar as ações do novo governo e dos grupos de poder que lhe dão sustentação. Com a reedição das ditas “velhas práticas” os rankings tornaram-se instrumentos hegemônicos de regulação e avaliação porque atenderam aos interesses que se digladiam nos múltiplos espaços da vida social: eficiência na operacionalização da gestão estatal, enquadramento em tendências educacionais em nível global, conflitos entre os discursos de verdade e entre grupos de poder no âmbito acadêmico-intelectual, e desvelamento de novas dimensões da cidadania em sociedades com mercados altamente liberalizados. Assim, a adoção dos rankings no governo Lula representa o consenso que se atingiu em torno do princípio da concorrência como elemento indutor de qualidade nas políticas educacionais do Estado Brasileiro e não mais de um governo específico. b) A prevalência da dimensão técnica sobre as dimensões política e ideológica nos processos avaliativos Embora sejam hegemônicos no âmbito acadêmico-universitário discursos de verdade construídos e reconstruídos que defendem a chamada avaliação emancipatória, a experiências dos governos FHC e Lula acenam para a supremacia, do que os teóricos críticos e pós-críticos chamam de avaliação tradicional, isto é, avaliação classificatória, seletiva, concorrencial, somatória, como mecanismos reguladores das políticas educacionais. A supremacia que se dá principalmente no âmbito da eficiência da gestão, isto é, da prevalência da dimensão técnica sobre a dimensão política, ideológica e acadêmica, para viabilizar avaliações em larga escala tornou-se tecnicamente inviável – onerosa, morosa, sem garantia de resultados e não adequado a um cenário de mercado educacional – a centralidade de processos avaliativos processuais, formativos, participativos, emancipadores. Assim, ganha supremacia a criação de indicadores que possibilitam a comparação, a concorrência e a indução de estratégias que estimulem o aprimoramento e a melhoria das instituições educacionais. c) O protagonismo do cidadão-consumidor Com o processo de globalização econômica e a institucionalização do mercado de educação superior (CALDERÓN, 2000), emerge o cidadão-consumidor como um cliente e cidadão dotado de direitos decorrentes das relações de mercado. Rankings e mídia passaram a se constituir mecanismos adotados pelo Estado para munir o cidadão de informações, podendo-se constituir em pilares para a construção de poderosos instrumentos direcionados a uma cultura política que fortaleça os direitos dos consumidores. Assim a regulação se daria não somente por meio da intervenção do Estado, mas também do mercado, isto é, por meio das escolhas conscientes dos cidadãos e suas famílias enquanto consumidores de serviços educacionais, subsidiadas por meio do maior número possível de indicadores de qualidade. Nesse sentido, a formação de uma cultura política de fortalecimento do direito dos cidadãos consumidores seria fundamental, objetivando a formação de cidadãos ativos e responsáveis, que saibam reclamar, onde reclamar e como investir seu dinheiro. Observações Finais A dinâmica do regime presidencialista sem dúvida alguma impede ao governo Lula aceitar a validade da adoção de rankings. A história recente tem demonstrado que, em tempos de hegemonia neoliberal, os governos dos mais diversos matizes ideológicos acabam sucumbindo aos ditames da eficiência e da eficácia da gestão pública. Os rankings e a mídia são indissociáveis do Estado Avaliador, enquanto modelo estatal vigente no âmbito das políticas públicas. A prevalência da dimensão técnica e a forma como vem sendo estruturado o sistema de avaliação na reedição de “velhas práticas” acenam para a superação do maniqueísmo entre o paradigma tradicional e o paradigma emancipador no âmbito da avaliação de sistemas, à medida que num mesmo sistema de avaliação passam a coexistir instrumentos de avaliação alicerçados em ambos os paradigmas, com funções e papéis diferenciados e hierarquizados. A prevalência de rankings implica aceitar como fato inquestionável a existência do mercado educacional, o mesmo que para funcionar precisa de regras claras e transparência, isto, ganha relevância diante da volatilidade e esquizofrenia do marco legal-regulatório, que muda de acordo com o governo de turno. O cenário traçado desafia também a pensar sobre a redefinição do campo ético-político que surge diante da emergência do cidadão-consumidor que, no caso do mercado de Educação Superior, está marcado pela presença, na sua grande maioria, de jovens de famílias com menos recursos financeiros, sem possibilidades de ingressar nas universidades públicas estatais. _____________________________________ * Programa de Mestrado em Educação da Pontifícia Universidade Católica de Campinas (PUC-Campinas). adolfo.ignacio@puc-campinas.edu.br ** Pedagoga Mestranda do Programa de Pós- Graduação em Educação da PUC Campinas na Linha de pesquisa “Estudos em Avaliação”, participa do grupo de pesquisa “Qualidade de Ensino” do referido Programa, é também bolsista CAPES. helo_poltronieri@hotmail.com *** Bacharel e Licenciado em Filosofia. Mestrando do Programa de Pós-Graduação em Educação da PUC-Campinas na Linha de Pesquisa “Estudos em Avaliação”, participa do grupo de pesquisa “Qualidade de Ensino” do referido Programa, é também bolsista CAPES. regilsonborges@gmail.com Artigo discutido no I Congresso Nacional de Avaliação (I Conave), promovido pela Faculdade de Ciências da Universidade Estadual Paulista (Campus de Bauru), Bauru, em outubro de 2010. **** O texto, na íntegra, foi publicado na edição de nº 39 da Revista Estudos – ABMES, na seção Pontos de Vista sobre Políticas Públicas para o Ensino Superior Particular. Mais informações sobre a publicação pelo número (61) 3322-3252.
