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Celso da Costa Frauches
Consultor educacional da ABMES e consultor sênior do Ilape
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A atual administração do MEC continua a tratar a livre iniciativa na área da educação superior de forma discriminatória, sem levar em conta a importância e contribuição desta para o desenvolvimento do setor e o estrito cumprimento da legislação.Em 13 de maio de 2010, pelo Ofício-circular DAES/INEP/MEC nº 48, a presidente da Conaes, Nadja Maria Valverde Viana, o presidente do Inep, Joaquim José Soares Neto, e a diretora de Avaliação da Educação Superior do Inep, Cláudia Maffin Griboski, comunicaram, aos pesquisadores institucionais das instituições de educação superior (IES), sem qualquer amparo legal, entre outras alterações no sistema e-mec e em critérios de avaliação institucional e de cursos, que:
(...) o Núcleo Docente Estruturante (NDE), parcela do corpo docente responsável pela criação, implantação e consolidação do projeto pedagógico do curso, deve ser considerado como elemento diferenciador da composição e organização do corpo docente do curso. Exceto nos casos de Medicina e Direito, não se constitui em elemento imprescindível, mas constitui referência indicativa da qualidade do curso.
Em 9 de julho de 2010, pelo OF.CIRC.MEC/INEP/DAES/CONAES[2] nº 67, as mesmas autoridades do MEC comunicaram aos pesquisadores institucionais “e demais dirigentes das IES” várias decisões da Conaes, “tomadas em reuniões ordinárias”, que aprovaram alterações nos instrumentos de avaliação do Inep. Fiz um e-mail à presidência da Conaes, solicitando informações sobre a data das reuniões, a publicação das atas ou das resoluções e, até a presente data – 9 de agosto de 2010 –, não recebi nenhuma resposta. Em 17 de junho de 2010 – data posterior aos ofícios-circulares referenciados –, a Comissão Nacional de Avaliação da Educação Superior aprovou a Resolução nº 1/2010, resultante do Parecer Conaes nº 4, de 17 de junho de 2010[3], homologado pelo ministro da Educação em ato publicado no DOU de 27/7/2010 (Seção 1, p. 14), que “normatiza o Núcleo Docente Estruturante e dá outras providências”, com fundamento no inciso I, art. 6º da Lei nº 10.861, de 14 de abril de 2004. A seguir, o texto nuclear do referido ato:Art. 1º O Núcleo Docente Estruturante (NDE) de um curso de graduação constitui-se de um grupo de docentes, com atribuições acadêmicas de acompanhamento, atuante no processo de concepção, consolidação e contínua atualização do projeto pedagógico do curso.
Parágrafo único. O NDE deve ser constituído por membros do corpo docente do curso, que exerçam liderança acadêmica no âmbito do mesmo, percebida na produção de conhecimentos na área, no desenvolvimento do ensino, e em outras dimensões entendidas como importantes pela instituição, e que atuem sobre o desenvolvimento do curso.
Art. 2º São atribuições do Núcleo Docente Estruturante, entre outras:
I - contribuir para a consolidação do perfil profissional do egresso do curso;
II - zelar pela integração curricular interdisciplinar entre as diferentes atividades de ensino constantes no currículo;
III - indicar formas de incentivo ao desenvolvimento de linhas de pesquisa e extensão, oriundas de necessidades da graduação, de exigências do mercado de trabalho e afinadas com as políticas públicas relativas à área de conhecimento do curso;
IV - zelar pelo cumprimento das Diretrizes Curriculares Nacionais para os Cursos de Graduação.
Art. 3º As Instituições de Educação Superior, por meio dos seus colegiados superiores, devem definir as atribuições e os critérios de constituição do NDE, atendidos, no mínimo, os seguintes:
I - ser constituído por um mínimo de 5 professores pertencentes ao corpo docente do curso;
II - ter pelo menos 60% de seus membros com titulação acadêmica obtida em programas de pós- graduação stritco sensu;
III - ter todos os membros em regime de trabalho de tempo parcial ou integral, sendo pelo menos 20% em tempo integral;
IV - assegurar estratégia de renovação parcial dos integrantes do NDE de modo a assegurar continuidade no processo de acompanhamento do curso.
A Conaes deseja eximir-se da culpa de ter criado o NDE, afirmando, no Parecer nº 4/2010, que deu causa à citada resolução, que “o Núcleo Docente Estruturante NDE foi um conceito criado pela Portaria Nº 147, de 2 de fevereiro de 2007, com o intuito de qualificar o envolvimento docente no processo de concepção e consolidação de um curso de graduação” (grifei). “Conceito criado” é um eufemismo para fugir da natureza do citado núcleo: um órgão acadêmico imposto pelo MEC às IES, ferindo, principalmente, a autonomia da universidade, assegurada pelo art. 207 da Constituição. Usa, ainda, a Portaria Ministerial nº 147/2007 como instrumento legal, confundindo “princípios de legalidade” com portaria ministerial, mero ato executivo para o cumprimento de lei. Nas anunciadas decisões da Conaes, são apresentados como fundamento legal o inciso I do art. 6º da Lei nº 10.861, de 14 de abril de 2044, que institui o Sistema Nacional de Avaliação da Educação Superior, o Sinaes, e dá outras providências. Recorro à transcrição integral do referido art. 6º, para melhor entendimento das competências legais da Conaes:Art. 6o Fica instituída, no âmbito do Ministério da Educação e vinculada ao Gabinete do Ministro de Estado, a Comissão Nacional de Avaliação da Educação Superior – CONAES, órgão colegiado de coordenação e supervisão do SINAES, com as atribuições de:
I – propor e avaliar as dinâmicas, procedimentos e mecanismos da avaliação institucional, de cursos e de desempenho dos estudantes; (grifei)
II – estabelecer diretrizes para organização e designação de comissões de avaliação, analisar relatórios, elaborar pareceres e encaminhar recomendações às instâncias competentes;
III – formular propostas para o desenvolvimento das instituições de educação superior, com base nas análises e recomendações produzidas nos processos de avaliação;
IV – articular-se com os sistemas estaduais de ensino, visando a estabelecer ações e critérios comuns de avaliação e supervisão da educação superior;
V – submeter anualmente à aprovação do Ministro de Estado da Educação a relação dos cursos a cujos estudantes será aplicado o Exame Nacional de Desempenho dos Estudantes - ENADE;
VI – elaborar o seu regimento, a ser aprovado em ato do Ministro de Estado da Educação;
VII – realizar reuniões ordinárias mensais e extraordinárias, sempre que convocadas pelo Ministro de Estado da Educação.
A Conaes é, portanto, um órgão colegiado de coordenação e supervisão do Sinaes, subordinado ao Ministro da Educação, que não tem poder deliberativo. Por outro lado, o inciso I citado dá à Conaes a competência para “propor e avaliar as dinâmicas, procedimentos e mecanismos da avaliação institucional, de cursos e de desempenho dos estudantes”. Nessa competência não se insere a de impor a criação de órgãos na estrutura acadêmico-administrativa das IES, como o NDE, por exemplo. Trata-se, assim, de uma arbitrariedade da Conaes, homologada pelo ministro da Educação. Não se atende, mais uma vez, no âmbito do MEC, aos “princípios da legalidade”, invocados com muita propriedade pela secretária de Educação Superior, Maria Paula Dallari Bucci, em diversos pronunciamentos. Os aspectos contraditórios dessas contraditórias decisões da Conaes conduzem a algumas reflexões a respeito de sua competência e composição: I - Indicador de destaque, considerado como elemento diferenciador O NDE “deve ser considerado como elemento diferenciador da composição e organização do corpo docente do curso” – “indicador de destaque” em lugar de “indicador imprescindível”. Contudo, se o curso não tiver o NDE em sua organização ou obtiver conceito um em qualquer dos indicadores referentes a esse órgão, o conceito da Dimensão Corpo Docente será um, no processo de avaliação do Inep. Nesse caso, ainda segundo decisão da Conaes, o conceito inferior a três, em qualquer uma das dimensões do instrumento de avaliação, “ensejará a celebração de protocolo de compromisso a ser firmado entre a Instituição de Educação Superior e o Ministério da Educação, conforme o disposto no art. 10 da Lei nº 10.861, de 14 de abril de 2004”. Os indicadores referentes ao NDE passaram a ser “de destaque”, mas continuam “imprescindíveis”, nas confusas, contraditórias e ilegais decisões da Conaes. Caso alguma IES inclua o NDE na estrutura de seus cursos de graduação, deve merecer um conceito elevado, como o cinco, mas a que faça a opção por não ter esse órgão não pode ser punida com o protocolo de compromisso. Isso é mais uma arbitrariedade imposta pelo ministro da Educação, por meio de seus órgãos auxiliares, às IES privadas. Nas IES mantidas pela União, cabe às mesmas defenderem seus interesses junto ao seu mantenedor, o MEC. II – O caso dos “cursos imperiais” No ofício circular nº 48/2010, o NDE é considerado como “elemento diferenciador da composição e organização do corpo docente do curso”, exceto para os cursos de direito e medicina, os chamados “cursos imperiais”, porque implantados no Império. Por que esses cursos devem ter um tratamento diferenciado? Conduzem, como os de odontologia, administração, ciências contábeis, enfermagem etc., ao exercício de profissões regulamentadas por lei. Todos os cursos de graduação, nesse aspecto, devem ter o mesmo tratamento nos processos de avaliação. A diferença estará, sempre, nas questões objetivas, especialmente, referentes a laboratórios e à titulação docente, tendo em vista o estoque de mestres e doutores gerados nos cursos de pós-graduação reconhecidos pelo MEC, ou nas especificidades dos ambientes para as atividades práticas e de estágio. O NDE é um órgão espúrio para qualquer curso de graduação, por imposição do MEC, incluindo os cursos de direito e medicina. Por outro lado, a Resolução nº 1/2010 não exclui os cursos de direito e de medicina das normas aplicáveis ao NDE. Na hierarquia da administração pública, uma resolução é superior a um ofício-circular, mas o MEC, frequentemente, subverte essa hierarquia, revogando dispositivos de leis em portarias, notas técnicas e, até, despachos de dirigentes do quarto escalão. Fica a dúvida: a Resolução nº 1/2010 aplica-se, também, aos “cursos imperiais”? III – NDE x colegiados de curso O Parecer nº 4/2010 contem preciosidades e piruetas redacionais para justificarem o injustificável: a imposição de um núcleo docente para cuidar do projeto pedagógico do curso, duplicando essas funções com o colegiado do curso, também objeto de vários indicadores e critérios de avaliação nos instrumentos adotados pelo Inep. Transcrevo alguns parágrafos do mencionado parecer:A idéia surge da constatação de que um bom curso de graduação tem alguns membros do seu corpo docente que ajudam a construir a identidade do mesmo. Não se trata de personificar um curso, mas de reconhecer que educação se faz com pessoas e que há, em todo grupo social, um processo de liderança que está além dos cargos instituídos. Se a identidade de um curso depende dessas pessoas que são referências, tanto para os alunos como para a comunidade acadêmica em geral, é justo que se entenda e se incentive o reconhecimento delas, institucionalmente, para qualificar a concepção, a consolidação e, inclusive, a constante atualização de um projeto pedagógico de curso. Com isso se pode evitar que os PPCs sejam uma peça meramente documental.
Entende-se, então, que todo curso que tem qualidade possui (ainda que informalmente) um grupo de professores que, poder-se-ia dizer, é a alma do curso. Em outras palavras, trata-se de um núcleo docente estruturante.
É importante ainda observar que, dentro da tradição bastante burocratizante das instituições de ensino no Brasil, recomendar-se ou, mais ainda, exigir-se a existência de um NDE, tenderia a induzir a definição deste como um órgão deliberativo, o que pode significar a perda da eficácia de suas funções. O NDE deve ser considerado não como exigência ou requisito legal, mas como elemento diferenciador da qualidade do curso, no que diz respeito à interseção entre as dimensões do corpo docente e Projeto Pedagógico do Curso. (grifei)
Já há, na quase totalidade dos cursos superiores, um órgão colegiado que se ocupa das questões do curso, inclusive do PPC, coordenado pelo Coordenador do Curso.
É o que se convencionou chamar de Colegiado de Curso, ainda que receba nomes diversos em diferentes instituições. No entanto, o Colegiado de Curso tende a ter um papel administrativo muito forte, resolvendo questões que vão desde a definição das necessidades de professores para atenderem disciplinas até a simples emissão de atestados, passando pela administração ou acompanhamento do processo de matrícula. Tais funções são necessárias, mas, sem dúvida, normalmente se sobrepõem à necessária reflexão sobre a qualidade acadêmica do curso.
Sendo assim, ainda que muitas vezes o coordenador do curso seja um professor que ajuda a dar identidade ao curso, outras tantas vezes o coordenador é um professor que exerce a importante função de fazer os fluxos não serem interrompidos, ainda que não seja um dos lideres acadêmicos no sentido colocado acima e nisso não há demérito algum. (grifei)
Este raciocínio nos leva a entender que o trabalho do Colegiado de Curso (assim como da sua coordenação) não pode ser confundido com o papel de um núcleo docente estruturante. Ambos podem ser exercidos pelas mesmas pessoas, mas normalmente não o são, e isso até enriquece o processo. (grifei)
Assim, esta CONAES entende que o NDE é um bom indicador da qualidade de um curso de graduação e um elemento de diferenciação quanto ao comprometimento da instituição com o bom padrão acadêmico. (grifei)
Constitui-se num grupo permanente de professores, com atribuições de formulação e acompanhamento do curso. Para isso, é necessário que o núcleo seja atuante no processo de concepção, consolidação e contínua atualização do projeto pedagógico do curso, e que esteja formalmente indicado pela instituição. Deve ser constituído por pelo menos 5 (cinco) professores pertencentes ao corpo docente do curso, com liderança acadêmica e presença efetiva no seu desenvolvimento, percebidas na produção de conhecimentos na área, no desenvolvimento do ensino, e em outras dimensões entendidas como importantes pela instituição.
Para a institucionalização do NDE, as IES, através dos seus colegiados superiores, devem definir sua constituição, de acordo com os critérios (composição, titulação dos membros, tempo de dedicação e de permanência sem interrupção, etc.) estabelecidos nos instrumentos aplicados pelo INEP para avaliação de cursos de graduação. As lES deverão definir as atribuições do NDE, ficando claro que não podem ser confundidas com as do Colegiado do Curso. (grifei)
Sendo um grupo de acompanhamento, seus membros devem, permanecer por, no mínimo, 3 anos e adotada estratégia de renovações parciais, de modo a haver continuidade no pensar do curso. (grifei)
O parecer, após uma difícil ginástica verborrágica para justificar a existência paralela do NDE e do colegiado de curso, afirma que “este raciocínio nos leva a entender que o trabalho do Colegiado de Curso (assim como da sua coordenação) não pode ser confundido com o papel de um núcleo docente estruturante”. O único aspecto que pode diferenciar esse dois organismos é o da competência deliberativa, exclusiva do colegiado de curso. Tal decisão remete-nos à era pré-reforma universitária de 68. A Reforma Universitária de 68, implantada pelo regime militar de 64, num de seus dispositovos mais avançados para a época, tinha entre os seus princípios, na organização das IES, o da não “duplicação de meios para fins idênticdos ou equivalentes”[4]. A decisão da Conaes duplica meios para fins idênticos ou equivalentes. A Conaes diz que o NDE “constitui-se num grupo permanente de professores ... seus membros devem permanecer por, no mínimo, 3 anos”. Implanta nas IES privadas, regidas pela CLT, regime de trabalho incompatível com os princípios da livre iniciativa. Essa estabilidade empregatícia, mesmo temporária, pode ser adotada nas IES públicas, onde o regime é estatutário e não há nenhum compromisso com resultados. IV – O Sinaes e a Conaes: composição “chapa branca” e equívocos e desvios de competência A Lei nº 10.861, de 2004, dispõe no § 1o, art. 1º, queO Sinaes tem por finalidades a melhoria da qualidade da educação superior, a orientação da expansão da sua oferta, o aumento permanente da sua eficácia institucional e efetividade acadêmica e social e, especialmente, a promoção do aprofundamento dos compromissos e responsabilidades sociais das instituições de educação superior, por meio da valorização de sua missão pública, da promoção dos valores democráticos, do respeito à diferença e à diversidade, da afirmação da autonomia e da identidade institucional.
O Sinaes foi transformado, todavia, em puro instrumento de regulação, com a adoção prioritária, ou quase que exclusiva, do Exame Nacional de Desempenho dos Estudantes (Enade) para avaliar a qualidade das IES e de seus cursos de graduação. É o Enade que gera o CPC (Conceito Preliminar de Curso) e o IGC (Índice Geral de Cursos), criados ao arrepio da Lei nº 10.861, de 2004, pelo ministro da Educação, e usados para decisões nos atos autorizativos – credenciamento e recredenciamento institucional e autorização, reconhecimento e renovação de reconhecimento de cursos de graduação. O MEC, por seus diversos órgãos, incluindo a Conaes, descumpre o art. 2o da referida Lei nº 10.861, transcrito em seguida:Art. 2º SINAES, ao promover a avaliação de instituições, de cursos e de desempenho dos estudantes, deverá assegurar:
I – avaliação institucional, interna e externa, contemplando a análise global e integrada das dimensões, estruturas, relações, compromisso social, atividades, finalidades e responsabilidades sociais das instituições de educação superior e de seus cursos;
II – o caráter público de todos os procedimentos, dados e resultados dos processos avaliativos;
III – o respeito à identidade e à diversidade de instituições e de cursos;
IV – a participação do corpo discente, docente e técnico-administrativo das instituições de educação superior, e da sociedade civil, por meio de suas representações.
A avaliação institucional e de cursos, realizada pelo Inep, é desprezada ou minimizada diante da aplicação do CPC e do IGC, conceitos não previstos em lei. Caberia perguntar, nesse particular, onde fica o princípio da legalidade, intransigentemente defendido pela secretária de Educação Superior, somente nas situações de interesse da atual política ministerial, mas reiteradamente ignorado quando o MEC, indevidamente, estabelece novas regras e obrigações por meio de portarias, notas técnicas e assemelhados. “O caráter público de todos os procedimentos, dados e resultados dos processos avaliativos” é também ignorado, dando-se ampla divulgação, somente, aos indicadores marginais à Lei do Sinaes – o CPC e o IGC. Não há, por outro lado, nenhum respeito “à identidade e à diversidade de instituições e de cursos”. Faculdades, centros universitários e universidades são avaliados com o mesmo instrumento, com ligeiras diferenças em alguns critérios de análise. Aos cursos ministrados por essas IES são aplicados os mesmos instrumentos e critérios de análise. Os incisos I, II e III do acima transcrito art. 2º são descumpridos sistematicamente pelo ministro da Educação e por seus subordinados, na importando o nível hierárquico ou o tipo de órgão. O parágrafo único do referido art. 2º prevê que os resultados das avaliações “constituirão referencial básico dos processos de regulação e supervisão da educação superior, neles compreendidos o credenciamento e a renovação de credenciamento de instituições de educação superior, a autorização, o reconhecimento e a renovação de reconhecimento de cursos de graduação”. Os resultados das avaliações in loco, realizadas pelo Inep, são questionados ou invalidados com a adoção, pela Sesu, do CPC e IGC. O Enade, segundo o art. 5o da Lei do Sinaes, tem por objetivo a “avaliação do desempenho dos estudantes dos cursos de graduação”. Esse exame será acompanhado de “instrumento destinado a levantar o perfil dos estudantes, relevante para a compreensão de seus resultados” (grifei). O conceito Enade, ao lado de outro conceito marginal – o IDD (Indicador de Diferença entre os Desempenhos Observado e Esperado) –, não previsto em Lei, e o “instrumento destinado a levantar o perfil dos estudantes” são usados indevidamente para atribuir qualidade educacional a um curso de graduação, com a geração do CPC e, consequentemente, do IGC. Descumpre-se, também, o art. 5º da Lei nº 10.861. A Conaes integra o Gabinete do Ministro e é composta por treze membros, escolhidos na forma do art. 7o, a saber: I. um representante do Inep; II. um representante da Capes; III. três representantes do MEC, sendo um obrigatoriamente do órgão responsável pela regulação e supervisão da educação superior; IV. um representante do corpo discente das IES; V. um representante do corpo docente das IES; VI. um representante do corpo técnico-administrativo das IES; VII. cinco membros, indicados pelo ministro da Educação, “escolhidos entre cidadãos com notório saber científico, filosófico e artístico, e reconhecida competência em avaliação ou gestão da educação superior”. Dos treze membros, cinco são funcionários da estrutura executiva do MEC; três representam os segmentos da comunidade acadêmica (estudantes, professores e tecnicoadministrativos); e cinco são de livre escolha do presidente da República, mediante indicação do ministro da Educação. Eis a atual composição da Conaes[5]:- Joaquim José Soares Neto – representante do Inep;
- Adalberto Ramon Vieyra – representante da Capes;
- Carlos Eduardo Bielschowsky (Seed/MEC);
- Paulo Roberto Wollinger (Sesu/MEC);
- Marcelo Feres Machado (Setec/MEC),
- representante do corpo discente das IES [sem representação no momento];
- Madalena Guasco Peixoto[6] – representante do corpo docente das IES;
- representante do corpo técnicoadministrativo das IES [sem representação no momento];
- Maria Clara Kaschny Schneider - doutorado em Engenharia de Produção pela UFSC (2005); professora do Ifect-SC;
- Nadja Maria Valverde Viana – presidente;
- Robert Evan Verhine - doutorado em Educação pelo Universitat Hamburg, Alemanha (1992); professor associado da Ufba;
- Sérgio Roberto Kieling Franco - doutorado em Educação pela Universidade Federal do Rio Grande do Sul, Brasil (2000); professor adjunto da Ufrgs;
- Sonia Teresinha de Souza Penin - doutorado em Educação pela Universidade de São Paulo, Brasil (1988); professor titular da USP.
- § os princípios da legalidade, razoabilidade, ampla defesa, contraditório, segurança jurídica;
- § observância das formalidades essenciais à garantia dos direitos dos administrados;
- § garantia dos direitos à comunicação, à apresentação de alegações finais, à produção de provas e à interposição de recursos, nos processos de que possam resultar sanções e nas situações de litígio;
- § interpretação da norma administrativa da forma que melhor garanta o atendimento do fim público a que se dirige, vedada aplicação retroativa de nova interpretação. (grifei)
[1] Consultor educacional da Abmes e consultor sênior do Ilape. [2] Essa sequência de siglas indica que a Conaes é uma seção da DAES (Diretoria de Avaliação da Educação Superior) do Inep, ou seja, um órgão do quarto escalão do MEC, quando, pela Lei nº 10.861, de 2004, é do segundo escalão, integrando o Gabinete do Ministro. [3] http://portal.mec.gov.br/index.php?option=com_content&view=article&id=15712&Itemid=1093 – acesso em 30/7/2010 [4] Alínea “c”, art. 11 da Lei nº 5.540, de 28 de novembro de 1968. [5] http://portal.mec.gov.br/index.php?option=com_content&view=article&id=13084&Itemid=884 – acesso em 30/7/2010. [6] http://lattes.cnpq.br/4660932552271444 - acesso em 31/7/2010. [7]http://portal.mec.gov.br/index.php?option=com_content&view=article&id=13082:apresentacao-conaes&catid=323:orgaos-vinculados&Itemid=882 – acesso em 31/7/2010.
