Samuel de Abreu Pessoa* Pesquisador sênior do Instituto Brasileiro de Economia da Fundação Getúlio Vargas *** Desde a década de 80 até hoje, o número de ingressantes por ano no ensino superior (ES) cresceu mais de um milhão de alunos. Apesar de isso contratar, para as próximas décadas, aumentos substanciais na proporção da população com alguma formação superior, esse movimento ainda é insuficiente para que sejam atingidos os padrões educacionais dos países desenvolvidos. Além disso, o Brasil tem hoje uma das piores posições no ranking da educação superior, mesmo quando comparado somente com os seus pares da América Latina. Portanto, apesar dos aumentos esperados na escolaridade do terceiro grau, certamente ainda há espaço para a criação de políticas públicas que reforcem esse movimento. Porém, a sustentabilidade de uma política de expansão do ES via financiamento requer a existência de um amplo contingente de pessoas que poderia frequentá-lo (i.e. concluindo o ensino médio) e que não o faz unicamente por necessidade financeira. Esse contingente existe? Na comparação dos estoques, até 2010 o Brasil era, entre os seus pares, um dos países com menor proporção de pessoas com alguma formação superior em relação ao número de pessoas com ensino médio completo, de acordo com a base de dados internacional de educação Barro e Lee (2014). Por outro lado, os dados de fluxo do Censo Educacional indicam que o número anual de formandos do ensino médio tem se tornado cada vez mais incompatível com o atual ritmo de ingressos no ES, de forma que o aumento de estudantes no ES tem sido cada vez mais explicado pela existência de um grande estoque de pessoas com ensino médio completo do que por um aumento de formandos com essa qualificação. Consequentemente, sem que haja uma expansão no número de concluintes no ensino médio, o atual ritmo de entrada de alunos em instituições de ensino superior parece insustentável. Combinando todas as evidências, parece haver, ao menos nas próximas décadas, um déficit de alunos no ES brasileiro e, concomitantemente a esse déficit, vários dados e estudos indicam que o ES brasileiro gera um alto prêmio salarial, de mais de 100%. Logo, os efeitos tributários da expansão da educação superior, dado que o Brasil tributa mais de 30% da renda total da economia, não são desprezíveis. Inclusive, são geralmente muito maiores do que as despesas educacionais incorridas para gerar esse resultado. Nesse sentido, subsidiar a educação superior pode ser uma política superavitária para o governo (mesmo com empréstimos concedidos a 3,4% de juros nominais ao ano), além dos seus efeitos no aumento da mobilidade social e na distribuição de renda. Porém, o superávit do programa requer que a qualidade da educação fornecida seja suficiente para garantir a empregabilidade e o prêmio salarial dos estudantes em relação ao ensino médio: como parte significativa da renda é tributada, o alto prêmio salarial faria com que a arrecadação governamental fosse maior do que os gastos com educação a valor presente. Além disso, essa seria uma fonte de aumento de produtividade da economia, elevando o ritmo de crescimento econômico. Não atendidos esses critérios, o programa tende a ser deficitário: desconsiderando a inadimplência, em função do subsídio no empréstimo o valor presente dos pagamentos é somente 62% do valor presente do custo de captação do Tesouro. Além disso, se o programa não gerar impacto na renda ele tende a apresentar maiores taxas de inadimplência. Portanto, 3 existe uma clara dicotomia de resultados em que o resultado do programa (melhorar a vida da população que não tem acesso ao ensino superior) e o seu impacto econômico-financeiro estão intrinsecamente ligados: gerando impactos educacionais o programa é superavitário e cumpre sua função social, sem gerar impactos educacionais o programa é deficitário e não melhora a vida dos estudantes. Como experimento de política pública, a manutenção desse programa no patamar de 580 mil alunos entrantes por ano durante os próximos anos deve fazer com que a despesa do FIES atinja rapidamente a marca de 0,3% do PIB. Dada a restrição fiscal do futuro próximo e a necessidade de aumento de carga tributária vislumbrados para reequilibrar as contas públicas, o programa tem um volume de despesas bastante alto. Como consequência dessa análise, existem dois fatores cruciais para a sustentabilidade econômica e o sucesso social do FIES:

• A garantia de padrões mínimos na relação custo-qualidade da educação fornecida
• A capacidade do programa para identificar os alunos com real necessidade de auxílio financeiro (i.e. na ausência do programa não cursariam o ES)

Ambos esses pontos são atualmente atacados pelo desenho do programa, mas de forma insuficiente: o requisito de que as instituições de ensino superior (IES) que usam o FIES tenham nota superior a três no ENADE visa atender padrões mínimos de qualidade, enquanto que os critérios de renda familiar visam identificar os alunos com real necessidade de auxílio financeiro. A primeira restrição, de que somente as instituições com nota superior a três no ENADE podem participar do FIES, garante um padrão mínimo de qualidade no ensino, mas não fornece incentivos adequados para a melhoria educacional e nem é capaz de premiar os melhores cursos. Para isso seria necessário distinguir as instituições com nota maior do que esse limite, atrelando, por exemplo, a qualidade da educação fornecida pela IES ao seu limite de crédito global e ao valor máximo de mensalidade financiado: inclusive, a garantia do equilíbrio econômico-financeiro do programa requer que o valor máximo de mensalidade financiado seja função da empregabilidade e do salário dos formandos. Por sua vez, os limites globais de crédito poderiam ser atribuídos com base nas notas do ENADE. Dessa maneira seria possível compatibilizar os incentivos de alunos e governo (que querem uma educação melhor) com o das instituições de ensino (que maximizam o valor presente de seus lucros). Isso não seria uma inovação brasileira: o sistema de financiamento americano, na administração Obama, passou por mudanças para alinhar a concessão de financiamentos por instituição com o desempenho dos alunos no mercado de trabalho. Por sua vez, a segunda restrição, que envolve a concessão de empréstimos com base na renda familiar, é míope. Além de a necessidade financeira real requerer uma análise não só da renda, mas das despesas de cada candidato, a informalidade ainda é bastante comum no Brasil. Adicione-se a isso o fato de que a capacidade financeira de um indivíduo pode ser influenciada pelo seu patrimônio e também pela renda e pelo patrimônio de pessoas fora do núcleo familiar mais restrito. Nota-se que a necessidade financeira real é uma informação privada e a análise de crédito, portanto, deve considerar a existência dessa assimetria de informação. Assim faz a experiência australiana, oferecendo incentivos para que o indivíduo revele a sua real capacidade de pagamento: é possível, por exemplo, dar descontos para quitação antecipada dos empréstimos. Isso funciona como um mecanismo para compatibilizar os incentivos do emprestador (que só quer emprestar recursos para quem realmente precisa deles) e do tomador (que teria vantagem financeira em ser elegível ao programa e não acioná-lo, ou acioná-lo somente parcialmente). Afora os fatores mencionados para equilibrar a estrutura de incentivos do programa, a sua cobertura é muito limitada para o público que ele pretende atingir: uma característica comum aos programas americano, canadense e australiano é o financiamento não só das mensalidades, mas das despesas acessórias da atividade estudantil (e, em alguns casos, inclusive das despesas com custo de vida). Para que os efeitos econômicos e sociais do programa sejam maximizados, é muito importante que o aluno consiga concluir o curso iniciado. Sendo assim, é importante que o programa ofereça alívio financeiro real para seus participantes, inclusive oferecendo cobertura financeira para o caso em que o aluno sofra choques adversos de renda ou despesa. Consequentemente, além do realinhamento de incentivos, o programa precisa passar por uma redefinição de cobertura. Por fim, tratar o financiamento estudantil subsidiado como um empréstimo tradicional é um complicador da política. Primeiro porque o fato de ele ser um empréstimo faz com que, exante, sejam necessárias garantias patrimoniais (raramente disponíveis aos alunos sem condições de financiar seus estudos e, portanto, favorecendo o efeito crowding-out1) e segundo porque, ex post, em caso de inadimplência (especialmente nos casos em que a garantia patrimonial é dispensada) a cobrança dos empréstimos estudantis pode ser politicamente difícil e juridicamente custosa. Embora a tecnologia de concessão dos empréstimos seja facilmente replicável, a cobrança dos inadimplentes depende da eficiência da justiça para a busca dos bens dos devedores. Como a maior fonte de recursos do programa para o governo é o aumento da remuneração do trabalho (ou, indiretamente, o aumento do PIB e da arrecadação fiscal), ele poderia usar a sua prerrogativa de tributar e conceder empréstimos com base na renda futura do estudante. Isso seria feito vinculando o pagamento das prestações ao imposto de renda, num modelo similar ao australiano. Além da questão da necessidade de garantias na operação, isso resolveria parte da questão da inadimplência e permitiria a cobrança de taxas de juros mais adequadas à realidade brasileira (o que poderia ajudar a financiar o aumento de cobertura proposto). Em resumo, o programa atende uma demanda social legítima com amplo benefício fiscal, mas pode ser redesenhado para ser mais efetivo em seus objetivos. Primeiro criando um sistema mais voltado para a qualidade da educação, segundo criando mecanismos de revelação de capacidade privada de pagamento, terceiro ampliando a cobertura de financiamento, quarto vinculando seus pagamentos não a parcelas fixas, mas a uma alíquota marginal adicional de imposto de renda, e quinto reduzindo o volume dos incentivos com taxas de juros (inclusive para viabilizar financeiramente a cobertura de um maior conjunto de despesas acessórias da atividade de estudo).

*Samuel Pessôa é palestrante do VIII Congresso Brasileiro da Educação Superior Particular. O evento acontece nos dias 14 e 15 de maio de 2015 no Rio de Janeiro/RJ. Saiba mais em www.cbesp.com.br.