INSAES: MAIS UM EQUÍVOCO DO MEC

 

No último dia 31 de agosto, sexta-feira, a presidente Dilma Roussef enviou à Câmara dos Deputados a Mensagem nº 398, acompanhada de projeto de lei que cria o Instituto Nacional de Supervisão e Avaliação da Educação Superior (Insaes) e dá outras providências, com base na Exposição de Motivos Interministerial nº 199/2012/MP/MEC/MF, da mesma data, firmada pelos ministros Aloizio Mercadante Oliva, Miriam Aparecida Belchior e Guido Mantega. Tendo em vista a velocidade dessa tramitação – a mensagem presidencial tem a mesma data da exposição de motivos – penso que a proposta já estava acertada há meses. Só faltava sacramentar.

Na Câmara dos Deputados, o projeto de lei tomou o nº 4.372 (PL 4372/2012).

No dia 5 deste mês, três dias úteis após a entrada da mensagem presidencial, a Mesa da Câmara despachou o PL 4372/2012, em regime de prioridade, às Comissões de Educação e Cultura; Trabalho, de Administração e Serviço Público; Finanças e Tributação (Mérito e Art. 54, RICD) e Constituição e Justiça e de Cidadania (Art. 54 RICD) – Art. 24, para apreciação conclusiva. (Art. 24, II – RICD). O Regimento da Câmara dos Deputados (RICD) disciplina a tramitação dos projetos de lei, como o que cria o Insaes.

O Insaes, segundo o projeto, será responsável pelas atividades referentes à avaliação e supervisão das instituições de educação superior (IES) e cursos de graduação no sistema federal de ensino, bem como à certificação das entidades beneficentes que atuem na área de educação superior e básica. Vai substituir o Inep nos processos de avaliação in loco das IES, federais e privadas, e de seus cursos de graduação. O Enade continuará sob a responsabilidade do Inep. A pós-graduação, em níveis de mestrado e doutorado, continua sendo avaliada pela Capes.

De acordo com a justificativa ministerial o Insaes “deverá assegurar as coerências conceitual, epistemológica e prática da avaliação in loco”. Já houve um avanço, não se diz mais, nos documentos oficiais, “visita in loco”...

Nem a exposição de motivos interministerial e nem a mensagem presidencial fundamentam o projeto de lei no art. 209 da Constituição, que dispõe que “o ensino é livre à iniciativa privada, atendidas as seguintes condições: I - cumprimento das normas gerais da educação nacional; II - autorização e avaliação de qualidade pelo Poder Público”. (Grifei)

As normas gerais da educação nacional estão na Lei nº 9.394, de 1996, que estabelece as diretrizes e bases da educação nacional (LDB) e a avaliação de qualidade na Lei nº 10.861, de 2004,

que institui o Sistema Nacional de Avaliação da Educação Superior, o Sinaes.

A LDB dedica apenas um artigo, o de nº 46, à autorização prevista no citado art. 209 da Constituição, nos seguintes termos:

Art. 46. A autorização e o reconhecimento de cursos, bem como o credenciamento de instituições de educação superior, terão prazos limitados, sendo renovados, periodicamente, após processo regular de avaliação.

A “autorização” prevista no art. 209 foi transformada em credenciamento e reconhecimento.

Até agora, as normas para credenciamento e recredenciamento de IES e de autorização, reconhecimento e renovação de reconhecimento de cursos vêm sendo fixadas mediante decreto, resolução, portaria, despachos, notas técnicas, instrumento de avaliação, glossário e tudo o mais que a burocracia estatal inventa.

É louvável o estabelecimento de regras mediante lei, aprovada pelo Congresso Nacional, para a regulação do disposto no referido art. 209 da Constituição para os processos de autorização de funcionamento de IES e de seus cursos. O que não é louvável é a forma e o conteúdo dessas regras, como estão propostos no PL 4372/2012, de iniciativa da presidente da República, mediante proposta de seu ministro da Educação.

Dos 41 artigos do PL 4372/2012, 31 (63%) são dedicados ao plano de carreira do pessoal do Insaes e apenas 18 para o objeto da regulação, fato que é, no mínimo, estranho. Esse excesso de cuidados com o pessoal do novo órgão parece ter o endereço certo para os atuais servidores da Seres (Secretaria de Regulação e Supervisão da Educação Superior) ou aqueles que lá aportaram nas últimas semanas. Antes de 31 de agosto.

As regras deixam de ser claras, transparentes, quando parte das ações do proposto Insaes serão desenvolvidas “de acordo com as diretrizes propostas pelo Ministério da Educação”. Essa marota redação abre caminho para a justificativa de edição de portarias e similares criando regras, indicadores ou conceitos de qualidade não previstos em lei, para subsidiar os processos de credenciamento e recredenciamento de IES e de autorização, reconhecimento e renovação de reconhecimento de cursos, a exemplo do CPC (Conceito Preliminar de Curso) e do IGC (Índice Geral de Cursos), criados pela Portaria nº 40/2007, republicada em 29/12/2010. O projeto deixa de regular o processo de autorização de IES e de cursos superiores, ficando apenas na criação do Insaes e no plano de carreira de seus funcionários, quando deveria estabelecer normas jurídicas claras e seguras para as instituições que integram o sistema federal de ensino. Estas vão continuar sem nenhuma segurança jurídica, sujeitas aos humores da burocracia estatal.

A natureza jurídica do órgão proposto – “autarquia federal dotada de personalidade jurídica de direito público, com autonomia administrativa e financeira, vinculada ao Ministério da Educação, com sede e foro no Distrito Federal e atuação em todo território nacional” – é outro equívoco, sem dúvida. O MEC e o governo fogem do modelo de agência reguladora, mais democrático e transparente, e se fecham numa Seres com outra roupagem, mas com “autonomia administrativa e financeira”. Criam receita própria, com base na tributação sobre as IES e seus cursos, sem qualquer estudo prévio e transparente e com a participação das entidades representativas do segmento privado, que são maioria absoluta nesse cenário.

O Insaes terá, inicialmente, uma estrutura com 350 especialistas em avaliação e supervisão da educação superior, 150 analistas administrativos e 50 técnicos administrativos. Parece ser contingente em condições de conduzir a avaliação das atuais 2.667 IES e dos 40.748 cursos de graduação nas modalidades presencial e a distância. Quantidades confessadas na exposição de motivos interministerial. Nesse aspecto, a Capes é mais privilegiada, tendo sob sua responsabilidade a avaliação trienal de apenas cerca de cinco mil cursos de mestrado e doutorado.

O Insaes terá um presidente e seis diretores para as áreas de administração, regulação, supervisão, avaliação, e tecnologia da informação e de certificação de entidades beneficentes, “além de corregedoria, ouvidoria e Procuradoria Federal”. Segundo a exposição de motivos interministerial, “os cargos em comissão necessários a estruturação da estrutura proposta já estão sendo criados por meio do Projeto de Lei nº 2.205, de 2011, em tramitação no Congresso Nacional”. O PL 2205/201 é um daqueles monstrinhos que “cria cargos de Especialista em Infraestrutura Sênior, cargos das carreiras de Analista de Infraestrutura, de Especialista em Meio Ambiente e de Analista de Comércio Exterior, cargos nos quadros de pessoal da Superintendência da Zona Franca de Manaus, da Agência Nacional de Vigilância Sanitária e do Departamento de Polícia Rodoviária Federal, cargos em comissão, funções gratificadas, e dá outras providências”. Geralmente o perigo está na expressão “e dá outras providências”. É um mix.

Mas, vamos à competência do Insaes (Art. 3º):

I. formular, desenvolver e executar as ações de supervisão e avaliação de instituições de educação superior e cursos de educação superior no sistema federal de ensino, de acordo com as diretrizes propostas pelo Ministério da Educação, e em consonância com o Plano Nacional de Educação;

II. expedir instruções e estabelecer procedimentos para a aplicação das normas relativas à sua área de competência, de acordo com as diretrizes do Ministério da Educação;

III. autorizar, reconhecer e renovar o reconhecimento de cursos de graduação e sequenciais;

IV. instruir e exarar parecer nos processos de credenciamento e recredenciamentos de instituições de educação superior;

V.  acreditar instituições de educação superior e cursos de graduação;

VI. realizar avaliações in loco referentes a processos de credenciamento e recredenciamento de instituições de educação superior e de autorização, reconhecimento e renovação de reconhecimento de cursos de graduação e sequenciais, e diligências para verificação das condições de funcionamento dessas instituições e cursos;

  VII. supervisionar instituições de educação superior e cursos de graduação e sequenciais, quanto ao cumprimento da legislação educacional e à indução de melhorias dos padrões de qualidade da educação superior, aplicando as penalidades e instrumentos previstos na legislação;

VIII. decretar intervenção em instituições de educação superior, e designar interventor, nos termos de lei específica;

IX. designar, após indicação do Ministério da Educação, instituição de educação superior pública para a guarda do acervo acadêmico de instituições descredenciadas, conforme regulamento;

X. conceder, renovar concessão e supervisionar a regularidade do Certificado de Entidade Beneficente de Assistência Social - CEBAS, quanto às entidades de educação superior e de ensino básico, observados os requisitos e a sistemática da Lei nº 12.101, de 27 de novembro de 2009;

XI. constituir e gerir sistema público de informações cadastrais de instituições, cursos, docentes e discentes da educação superior, e disponibilizar informação sobre a regularidade e qualidade das instituições e cursos da educação superior e a condição de validade de seus diplomas;

XII. aprovar previamente aquisições, fusões, cisões, transferências de mantença, unificação de mantidas ou descredenciamento voluntário de Instituições de Educação Superior integrantes do sistema federal de ensino; e

XIII. articular-se, em sua área de atuação, com instituições nacionais, estrangeiras e internacionais, mediante ações de cooperação institucional, técnica e financeira bilateral e multilateral. (Grifei) 

 

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RECEITAS DO INSAES

Não há, no projeto, uma clara definição de “acreditação” de IES e cursos e qual a diferença entre “acreditar” e credenciar ou recredenciar IES, assim como entre “acreditar” e autorizar, reconhecer ou renovar o reconhecimento de cursos de graduação. Acreditar é um verbo novo nesse cenário e a sua correta identificação e aplicação é necessária.

A expressão “de acordo com as diretrizes do Ministério da Educação” não deixa os objetivos do Insaes com a transparência que seria desejável em uma lei que se propõe a regular os processos de autorização das IES privadas nos termos do art. 209 da Constituição. As IES federais independem de avaliação, acreditação, credenciamento ou qualquer outro ato regulatório para a sua sobrevivência. São entes acima do bem e do mal, com as bênçãos ministeriais e presidenciais. Mas, para as IES da livre iniciativa essas regras devem ser claras, transparentes e seguras.

Constituem receitas do Insaes (Art. 5º):

I. as dotações consignadas no Orçamento-Geral da União e em seus créditos adicionais;

II.o produto da arrecadação das Taxas de Avaliação in loco e de Supervisão;  

III.  o produto da arrecadação de multas aplicadas no exercício das suas atividades de supervisão

  IV. as rendas de quaisquer espécies produzidas por seus bens e serviços;

V. as doações, legados, auxílios e subvenções concedidas por pessoas físicas ou jurídicas, de direito público ou de direito privado; e VI. outras receitas eventuais. (Grifei) 

 

 

 

 

 

A Taxa de Avaliação in loco é fixada no valor de R$ 6.960,00 e “será recolhida ao INSAES quando solicitado credenciamento, recredenciamento ou acreditação de instituição de educação superior e autorização, reconhecimento, renovação de reconhecimento ou acreditação de cursos de graduação e sequenciais”.A taxa de avaliação in loco

será acrescida no valor de R$ 20 mil, “quando se tratar de acreditação de instituições de educação superior ou de cursos de graduação”. Esses valores “serão atualizados, anualmente, com base no Índice Geral de Preços do Mercado - IGP-M”.

Agora a clara definição do que seja “acreditação” é indispensável para que se compreenda melhor esse dispositivo. De imediato, pensei que o termo “acreditação” estivesse sendo empregado quando se tratasse de IES mantida por entidades filantrópicas, mas ao ler todo o projeto a dúvida permaneceu.

A Taxa de Supervisão da Educação Superior, a ser recolhida semestralmente, tem por base a quantidade de vagas autorizadas para cada curso de graduação e não das matrículas iniciais efetivamente concretizadas, nestes termos:

 

Número de vagas autorizadas				Taxa semestral (R$)
até			1.000	R$ 5,00 por vaga
De	1.001	até	3.000	R$ 5,25 por vaga
De	3.001	até	5.000	R$ 5,50 por vaga
De	5.001	até	10.000	R$ 5,75 por vaga
De	10.001	até	15.000	R$ 6,00 por vaga
De	15.001	até	20.000	R$ 6,25 por vaga
De	20.001	até	30.000	R$ 6,50 por vaga
De	30.001	até	50.000	R$ 6,75 por vaga
Mais de			50.001	R$ 7,00 por vaga

 

Os valores relativos à Taxa de Supervisão da Educação Superior que não forem quitados “na forma e prazo determinados serão acrescidos de juros equivalentes à Taxa Referencial do Sistema Especial de Liquidação e de Custódia – SELIC para títulos federais, acumulada mensalmente e de um por cento relativamente ao mês do pagamento”. A multa de mora por pagamento em atraso será de “vinte por cento sobre o montante devido, que será reduzida a dez por cento se o pagamento for efetuado até o último dia útil do mês subsequente ao do vencimento”. Não está prevista nenhuma multa ou qualquer outra punição para o Ministério da Educação, quando este descumprir a Lei de Processo Administrativo ou quando procrastinar a decisão em centenas de processos de avaliação, supervisão ou de regulação, prejudicando inúmeras instituições e sua comunidade acadêmica, como ocorre com frequência indesejável.

O art. 37 dispõe que o Insaes poderá impor aos infratores da Lei oriunda do PL 4372/2012, “da legislação educacional, e de outras normas legais cujo cumprimento lhe incumba fiscalizar, as seguintes penalidades”:

I. desativação de cursos e habilitações;

 

II. redução do número de vagas autorizadas para o curso;

 

III. suspensão temporária de prerrogativas de autonomia da instituição;

 

IV. reclassificação da categoria administrativa da instituição;

 

V. descredenciamento institucional;

 

VI. advertência aos dirigentes e representantes legais da instituição;

 

VII. suspensão dos dirigentes e representantes legais da instituição para o exercício das atividades de gestão institucional por até um ano;

 

VIII. inabilitação dos dirigentes e representantes legais para o exercício de atividades de gestão em instituições de educação superior de dois a dez anos; e

 

IX. multa no valor de R$ 5.000,00 (cinco mil reais) a R$ 500.000,00 (quinhentosmil reais).

As penalidades previstas nos incisos de I a V já estão regulamentadas em normas infralegais. As sanções estipuladas nos demais incisos, incluindo multa de 5 a 500 mil reais, são novidades para as IES. Essas taxas serão suportadas pelas IES privadas. As IES federais estão isentas, desde que atendam “ao disposto na Lei nº 9.394, de 20 de dezembro de 1996”. Essa redação é estranha, uma vez que não remete a um dispositivo específico em uma lei genérica como a LDB.

 

***************************************************************************************************************************************** CONAES

O projeto altera a composição da Conaes (Comissão Nacional de Avaliação da Educação Superior), responsável pelas diretrizes para o Sinaes, dando nova redação ao art. 7º da Lei nº 10.861, de 2004. A Conaes passará a ter a seguinte composição:

I. um representante do Inep;

II. um representante da Capes;

III. três representantes do MEC;

IV. um representante do corpo discente das instituições de educação superior;

V. um representante do corpo docente das instituições de educação superior;

VI. um representante do corpo técnico-administrativo das instituições de educação superior;

VII. cinco membros, indicados pelo ministro da Educação, escolhidos entre cidadãos com notório saber científico, filosófico e artístico, e reconhecida competência em avaliação ou gestão da educação superior; VIII. um representante do Insaes.

 

Pelo projeto, a Conaes será presidida pelo representante do Insaes e terá 14 membros, dos quais, seis da burocracia do MEC, três como representantes dos corpos docente, discente e técnico-administrativo das IES e cinco indicados pelo ministro da Educação entre os “cidadãos com notório saber científico, filosófico e artístico, e reconhecida competência em avaliação ou gestão da educação superior”. Permanece o desrespeito à livre iniciativa na área da educação superior, responsável por 90% das IES e por 75% das matrículas, cerca de 4.500 milhões.

A Conaes poderia ser extinta, por sua completa passividade e subserviência ao ministro da Educação. Não haveria nenhum prejuízo para a qualidade da educação superior. As questões da avaliação da educação superior poderiam, sem qualquer prejuízo para a situação atual, voltar à competência da Câmara de Educação Superior (CES) do Conselho Nacional de Educação (CNE). Pelo menos, seria menos oneroso para os cofres públicos.

Altera, também, a composição da Câmara de Educação Superior do CNE que passa a ter como membros natos, além do secretário de Educação Superior do MEC, o presidente do Insaes. Cada vez mais a CES/CNE vai perdendo sua capacidade de deliberar com autonomia e independência em relação ao ministro da Educação. É, realmente, um órgão de governo e não de Estado, como foi pensado na sua origem.

As competências do Inep foram reduzidas, com alterações introduzidas nos incisos II a V e VIII do art. 1º da Lei nº 9.448, de 1997.

Ao Inep competirá:

I. organizar e manter o sistema de informações e estatísticas educacionais; 

II. planejar, orientar e coordenar o desenvolvimento de sistemas e projetos de avaliação da aprendizagem educacional, para o estabelecimento de indicadores de desempenho das atividades de ensino no País;

III. apoiar os Estados, o Distrito Federal e os Municípios no desenvolvimento de sistemas e projetos de avaliação da aprendizagem educacional;

IV. desenvolver e implementar, na área educacional, sistemas de informação e documentação que abranjam estatísticas, avaliações da aprendizagem educacional, práticas pedagógicas e de gestão das políticas educacionais; V. subsidiar a formulação de políticas na área de educação, por meio da elaboração de diagnósticos e recomendações decorrentes da avaliação da aprendizagem da educação básica e superior;

VI. coordenar o processo de avaliação dos cursos de graduação, em conformidade com a legislação vigente; 

VII. definir e propor parâmetros, critérios e mecanismos para a realização de exames de acesso ao ensino superior;

VIII. promover a disseminação de informações sobre avaliação da aprendizagem da educação básica e superior; 

 

 IX. articular-se, em sua área de atuação, com instituições nacionais, estrangeiras e internacionais, mediante ações de cooperação institucional, técnica e financeira bilateral e multilateral. (Grifei) 

 

 

Esta é uma análise preliminar do PL 4372/2012, que cria o Insaes “e dá outras providências”. Ao longo das próximas semanas o MEC poderá prestar melhores esclarecimentos sobre essa proposta. Por outro lado, o assunto está na área de deliberação do Congresso Nacional e, naturalmente, vai receber aperfeiçoamento com as emendas e substitutivos dos parlamentares da Câmara dos Deputados e do Senado Federal. Seria conveniente, contudo, que o citado projeto de lei fosse apensado ao projeto de lei de reforma da educação superior (PL 7200/2006), também de iniciativa do Poder Executivo, uma vez que este trata, com mais amplitude, o que aquele o faz de forma parcial e ambígua. O

PL nº 7.200/2006 “estabelece normas gerais da educação superior, regula a educação superior no sistema federal de ensino, altera as Leis nº 9.394, de 20 de dezembro de 1996; Lei nº 8.958, de 20 de dezembro de 1994; Lei nº 9.504, de 30 de setembro de 1997; Lei nº 9.532, de 10 de dezembro de 1997; Lei nº 9.870, de 23 de novembro de 1999; e dá outras providências”.

Ao PL nº 7.200/2006 já estão apensados os PL nº 7.322/2006 (Dispõe sobre o estabelecimento de critérios de desempenho para a distribuição dos recursos orçamentários da União entre as Instituições Federais de Ensino Superior – IFES), PL nº 7.444/2006 (Acrescenta parágrafos ao art. 46 da Lei nº 9.394, de 20 de dezembro de 1996, que "estabelece as diretrizes e bases da educação nacional", com relação a autorização para oferta de cursos fora da área geográfica de atuação de instituições de educação superior) e PL nº 4.055/2008 (Altera os incisos II e III do art. 52 da Lei nº 9.394, de 20 de dezembro de 1996, que "Estabelece as diretrizes e bases da educação nacional", para ampliar os percentuais mínimos de mestres e doutores no corpo docente das universidades, e dá outras providências), que tratam da mesma matéria, a exemplo do PL nº 4372/2012.

O PL nº 7.200/2006 está tramitando na Câmara dos Deputados, “em regime de prioridade”, desde 12 de junho de 2006, sem que tenha sido submetido à votação plenária até esta data (10/9/2012).

Incorporado ao projeto de lei da reforma universitária, o PL 372/2012 poderá ter os seus dispositivos alterados e ficarem adequados à sua real finalidade, como agência reguladora. Penso que é o momento de se debater, com profundidade, a criação de uma agência reguladora para a educação superior brasileira. O MEC provocou o tema de forma ambígua, cabe ao Congresso Nacional corrigir essa falha inicial e dar ao País uma lei que dê segurança jurídica a mais de duas mil IES mantidas pela livre iniciativa, que vivem sobressaltos diários com a ferocidade “legislativa” da burocracia estatal, comandada por profissionais oriundos da área jurídica e não de educadores.

Qualquer dúvida em relação aos temas aqui tratados, entre em contato com a Coluna do Celso.