Educação Superior Comentada | Os limites para a atuação dos conselhos profissionais

Ano 5 - Nº 10 - 26 de abril de 2017

Na edição desta semana, o consultor jurídico da ABMES, Gustavo Fagundes, analisa os limites para a atuação dos conselhos profissionais. Segundo ele, não é nenhuma novidade a intenção de diversos conselhos de fiscalização do exercício profissional de desempenhar uma competência que em muito extrapola os limites legais de sua atuação

26/04/2017 | Por: Gustavo Fagundes | 7350

Não é nenhuma novidade a intenção de diversos conselhos de fiscalização do exercício profissional de desempenhar uma competência que em muito extrapola os limites legais de sua atuação, buscando interferir de forma desabrida nos temas ligados à educação superior.

Exemplo histórico dessa busca por interferência descabida é a Ordem dos Advogados do Brasil (OAB), que vem buscando atribuir a si própria uma competência que em muito extrapola aquela que lhe é concedida em lei nos processos de autorização, reconhecimento e renovação de reconhecimento dos cursos jurídicos.

A intenção manifesta da OAB é atribuir efeito vinculante a um parecer que, por força de lei, é, e deve permanecer sendo, apenas opinativo, conforme expressamente contido no inciso XV do artigo 54 da Lei n°. 8.906/1994 (Estatuto da Advocacia e da OAB):

“Art. 54. Compete ao Conselho Federal:

.....

XV – colaborar com o aperfeiçoamento dos cursos jurídicos, e opinar, previamente, nos pedidos apresentados aos órgãos competentes para criação, reconhecimento ou credenciamento desses cursos;”.

É certo que, historicamente, assistimos à constante pressão da OAB sobre o Ministério da Educação (MEC) em relação à concessão de autorização de funcionamento e de reconhecimento dos cursos jurídicos existentes no país, esquecendo que é atribuição legal do MEC estabelecer os critérios aplicáveis para abertura de cursos superiores, assim como exercer as atividades de regulação, supervisão e avaliação dos mesmos.

A pretensão mal disfarçada da OAB é simplesmente ocupar o espaço constitucionalmente outorgado ao MEC no procedimento de autorização de funcionamento de novos cursos de Direito e de reconhecimento daqueles já existentes. Porquanto, caso tornada obrigatória a observância de sua manifestação, torna-se absolutamente ínfima a participação do MEC e do Conselho Nacional de Educação (CNE) no processo.

A autarquia em comento parece esquecer do fato de não serem os cursos de Direito destinados exclusivamente à formação de advogados, o que parece não estar sendo levado em conta na discussão travada pela OAB.

Não são autorizados cursos de Advocacia, mas sim cursos de Direito, sendo certo que, entre as diversas atividades profissionais que podem ser exercidas pelo bacharel em Direito, encontra-se a advocacia.

Aproveitando a atuação da OAB, outros conselhos de fiscalização da atuação profissional vêm tentando, reiteradamente, exorbitar a sua competência legalmente delimitada e invadir a seara da regulamentação da educação superior, criando obstáculos à atuação das IES e ao exercício profissional dos graduados.

Convêm registrar que os conselhos profissionais são autarquias, criadas por lei, nas quais estão expressamente delimitadas suas atribuições, nos exatos termos do inciso XIX do artigo 37 da Constituição Federal:

“Art. 37. A administração pública direta e indireta de qualquer dos Poderes da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios obedecerá aos princípios de legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade e eficiência e, também, ao seguinte:     

.....

XIX - somente por lei específica poderá ser criada autarquia e autorizada a instituição de empresa pública, de sociedade de economia mista e de fundação, cabendo à lei complementar, neste último caso, definir as áreas de sua atuação;”.

Ora, sendo os conselhos profissionais autarquias criadas por lei e com seus limites de atuação nela estipulados, não podem desviar sua conduta para extrapolar a competência que legalmente lhes foi atribuída e invadir a área da regulação, supervisão e fiscalização da educação superior.

Esta extrapolação da competência se mostra de várias formas, seja pela exigência de exame de habilitação profissional fora das hipóteses estritamente previstas em lei, mas também pela recusa à inscrição de egressos de cursos superiores ofertados em determinada modalidade.

Esses conselhos chegam ao extremo de tentar impor condições ilegítimas para o exercício de atividades estranhas aos seus quadros profissionais, como é o caso, por exemplo, do magistério superior.

Parecem esquecer que a docência na educação superior não é atividade prerrogativa dos profissionais inscritos nos respectivos conselhos, olvidando que não é necessário ser advogado para lecionar num curso de Direito, nem administrador para fazê-lo num curso de Administração, exceto naquelas situações em que a lei, em sentido estrito, estipular o ensino de determinado conteúdo específico é prerrogativa de determinado profissional, o que, registre-se, ocorre em raras situações.

Afinal, nem todos os graduados fazem a opção por exercer a profissão para a qual estudaram, sendo certo que muitos deles optam por dedicar-se ao magistério superior, para o que a inscrição nos quadros dos conselhos profissionais, como regra geral, não é requisito indispensável.

Felizmente, o Poder Judiciário tem se mostrado atento às arbitrariedades praticadas pelos diversos conselhos de classe, afastando, sempre que provocado pelos interessados, as exigências exorbitantes e ilegais, conforme demonstram os arestos ora colacionados, que são demonstrativos da corrente uníssona da jurisprudência adotada pelos tribunais pátrios:

“EMENTA

ADMINISTRATIVO. CONSELHO REGIONAL DE ENGENHARIA E ARQUITETURA - CREA. CURSO DE GRADUAÇÃO DE ENGENHARIA DE SEGURANÇA DO TRABALHO. REQUERIMENTO DE REGISTRO PERANTE O CONSELHO (CREA). POSSIBILIDADE. CURSO RECONHECIDO E AUTORIZADO PELO MEC (PORTARIA NORMATIVA 40 DE 2007). APELAÇÃO PROVIDA.

1. O art. 5º da CF, estabelece que é livre o exercício de qualquer trabalho, desde que atendidas às qualificações profissionais exigidas em lei, todavia, no caso o curso de graduação em Engenheiro de Segurança do Trabalho, devidamente reconhecido e autorizado pelo MEC, faz jus ao registro no Conselho fiscalizador (CREA/SP), porquanto a Lei 7.410/85 é muito anterior à existência do curso específico.

2. Em vista das garantias constitucionais individuais e a boa-fé do impetrante, há de ser reconhecido o curso de bacharel em Engenharia de Segurança do Trabalho, realizado no Centro Universitário do Norte Paulista-UNORP, uma vez que é a lei de diretrizes e bases da educação nacional (Lei nº 9394/96) que determina em seu artigo 9º que compete a União à análise dos requisitos necessários ao reconhecimento de determinado curso, cabendo, pois, ao órgão fiscalizador tão somente a expedição do registro para que a impetrante possa exercer sua profissão.

3. Apelação provida.” (TRF da 3ª Região, APC n° 0025027-09.2014.4.03.6100/SP, 4ª Turma, Rel. Des. Federal Marcelo Saraiva, v.u., DJ-e da Justiça Federal da 3ª. Região, 8.8.2016, pág. 256).

“EMENTA

PROCESSUAL CIVIL. ADMINISTRATIVO. MANDADO DE SEGURANÇA. REMESSA OFICIAL. APELAÇÃO. CRTR/SP. TÉCNICO EM RADIOLOGIA. INSCRIÇÃO NO CONSELHO PROFISSIONAL. CARGA HORÁRIA MÍNIMA DE 400 HORAS DE ESTÁGIO. RESOLUÇÃO CONTER Nº 10/2011. INCOMPETÊNCIA DO CONSELHO PROFISSIONAL PARA REGULAR A MATÉRIA. REMESSA OFICIAL E APELAÇÃO DESPROVIDAS.

1. A questão devolvida a esta E. Corte diz respeito à inscrição profissional no Conselho Regional de Técnicos em Radiologia da 5ª Região - CRTR/SP.

2. A Lei nº 7.394/85, que regula o exercício da profissão de técnico em radiologia, dispõe, em seu Art. 2º, que são condições para o exercício da profissão: "I - ser portador de certificado de conclusão do ensino médio e possuir formação profissional mínima de nível técnico em Radiologia; II - possuir diploma de habilitação profissional, expedido por Escola Técnica de Radiologia, registrado no órgão federal".

3. Já o Decreto nº 92.790/86, que regulamenta a Lei nº 7.394/85, estabelece, em seu Art. 3º, que o exercício da profissão é permitido: "I - aos portadores de certificado de conclusão de 1º e 2º graus, ou equivalente, que possuam formação profissional por intermédio de Escola Técnica de Radiologia, com o mínimo de três anos de duração; II - aos portadores de diploma de habilitação profissional, expedido por Escola Técnica de Radiologia, registrado no Ministério da Educação".

4. Tendo provado o impetrante, por meio da documentação acostada aos autos, atender a essas exigências, é certo que faz jus à inscrição no Conselho Profissional.

5. O indeferimento, que ocorreu com base na exigência do cumprimento de 400 horas de estágio supervisionado obrigatório, previsto na Resolução CONTER nº 10/2011, não encontra fundamento legal. Isso porque a competência para estabelecer carga horária mínima de estágio profissional obrigatório não é do Conselho Profissional. Nesse sentido, estabelece a Lei nº 9.394/96 (Lei de Diretrizes e Bases da Educação Nacional), em seu Art. 82: "Os sistemas de ensino estabelecerão as normas de realização de estágio em sua jurisdição, observada a lei federal sobre a matéria".

6. Acerca da matéria, determina o Conselho Estadual de Educação de São Paulo, por meio da Deliberação CEE nº 87/2009 e da Indicação CEE nº 08/2000, carga horária mínima de 1.200 horas, acrescida do estágio profissional supervisionado, com carga horária mínima recomendada de 10% da carga máxima total do respectivo curso.

7. Descabida, portanto, a exigência de cumprimento da carga horária mínima de 400 horas de estágio supervisionado obrigatório para a inscrição do profissional junto ao CRTR/SP.

8. Remessa oficial e apelação desprovidas.

9. Mantida a r. sentença in totum.” (TRF da 3ª Região, APC n° 0014533-84.2014.4.03.6100/SP, 3ª Turma, Rel. Des. Antônio Cedenho, v.u., DJ-e da Justiça Federal da 3ª. Região, 25.11.2016, pág. 366).

“EMENTA

AÇÃO DECLARATÓRIA. CONSELHO REGIONAL DE ODONTOLOGIA DE SÃO PAULO-CROSP. FINALIDADE DOS CONSELHOS REGIONAIS. EXERCÍCIO DAS ATIVIDADES PROFISSIONAIS (ART. 11 DA LEI 4.324/64). ATRIBUIÇÃO DE ORGANIZAR O FUNCIONAMENTO DO ENSINO SUPERIOR CABE À UNIÃO (ARTS. 22, 24 DA CF) E LEI DAS DIRETRIZES E BASES DA EDUCAÇÃO (art. 9º da LEI Nº 9494/96). ILEGITiMIDADE ATIVA PARA FIGURAR NO POLO ATIVO. OCORRÊNCIA. APELAÇÃO NÃO PROVIDA.

1-Da análise do artigo 11 da Lei nº 4.324/64, extrai-se que incumbe ao Conselho Regional tão somente as atividades relativas à fiscalização do exercício profissional decorrentes de seu poder de polícia. Em nenhum momento a lei determina dentre seus objetivos o poder de analisar a eficácia ou validade de cursos, quer profissionalizante ou graduação.

2-Os Conselhos Profissionais são autarquias, cuja finalidade é fiscalizar o exercício das profissões regulamentadas, atividade tipicamente pública decorrente do poder de polícia.

3-Como se observa do texto da lei não está inserido no âmbito de sua competência cuidar da organização e funcionamento do ensino superior, cuja atribuição foi delineada pela própria Constituição Federal, em seu artigo 22, inc. XXIV e 24, inc. IX, bem como no artigo 9º da Lei nº 9394/96 (Lei das Diretrizes e Bases da Educação).

4-Ilegitimidade ativa do Conselho Regional de Odontologia de São Paulo, reconhecida.

5-Apelação improvida.” (TRF da 3ª Região, APC n° 0676135-33.1991.4.03.6100/SP, 4ª Turma, Rel. Des. Federal Marcelo Saraiva, v.u.).

O exemplo mais recente das arbitrariedades praticadas pelos conselhos profissionais vem de algumas autarquias que tentam obstaculizar o acesso dos egressos de cursos ofertados na modalidade Educação a Distância (EAD) ao registro profissional.

Esses conselhos parecem não entender que educação presencial e educação a distância são apenas modalidades de oferta de cursos superiores, sendo certo que os diplomas registrados de cursos reconhecidos em qualquer das modalidades são dotados de eficácia plena como comprovação da formação recebida pelo concluinte, tanto que o artigo 48 da LDB não traça nenhuma distinção entre os cursos presenciais e a distância para efeito de validade nacional dos diplomas, assim dispondo:

“Art. 48. Os diplomas de cursos superiores reconhecidos, quando registrados, terão validade nacional como prova da formação recebida por seu titular.”

Não tendo o legislador criado distinção entre as modalidades de oferta (presencial e EAD) para fins de validade do diploma emitido, exigindo apenas que o curso seja reconhecido e que haja o devido registro, força é admitir que não cabe aos órgãos de fiscalização do exercício profissional estipular qualquer tipo de obstáculo para o registro profissional dos egressos de cursos ofertados na modalidade a distância.

Com efeito, a regra geral para inscrição nos órgãos de registro profissional é a apresentação de “diploma registrado de curso reconhecido”, sendo, portanto, irrelevante, para a inscrição, a modalidade em que foi ofertado o curso.

Essa conduta arbitrária e indevida chegou a ponto de exigir que a Associação Brasileira de Mantenedoras de Ensino Superior (ABMES), na defesa dos interesses de seus associados, formulasse consulta ao CNE acerca da competência dos conselhos profissionais em relação à regulação, supervisão e avaliação da educação superior, bem como da legalidade das restrições apresentadas aos egressos de cursos ofertados em EAD.

O CNE, como não poderia deixar de ser, respondeu de forma absolutamente clara, nos termos do recentemente homologado Parecer CES/CNE n° 785/2016, nos seguintes termos:

“O parecer elaborado pelos órgãos de fiscalização profissional é apenas opinativo. O art. 37 do Decreto nº 5.773, de 2006, não está ampliando o rol de competências dos órgãos de regulamentação profissional, tampouco lhes impondo obrigação. O indigitado dispositivo normativo apenas faculta aquelas entidades a prestar informações ao MEC, de modo a subsidiar a atuação desta Pasta nos processos regulatórios da educação superior, sendo as manifestações nos referidos processos, elementos formadores do convencimento da  autoridade administrativa competente para decidir.

Não cabe ao órgão profissional definir condições de funcionamento e de programas educacionais.

.....

O que lhes compete é definir as atribuições profissionais correspondentes a partir da respectiva lei de regulamentação da profissão, considerando o diploma expedido e registrado por escolas autorizadas e supervisionadas pelos órgãos próprios do sistema educacional.

A última pergunta levantada pela ABMES está relacionada com a prática determinada por alguns conselhos profissionais de apresentar empecilhos ao registro profissional de egressos de cursos ofertados na modalidade a distância.

A LDB, ao prever a oferta de educação a distância, em seu art. 80 menciona que todos os níveis e modalidades de ensino poderão ser ofertados desta forma. A regulamentação de tal artigo está contida no Decreto nº 5.622/2005.

O art., 5º do citado Decreto afirma que os diplomas e certificados de cursos de programas ofertados nesta modalidade, expedidos por instituições credenciadas e registradas na forma da lei, terão validade nacional.

O art. 48 da LDB determina que os diplomas de cursos superiores reconhecidos, quando registrados, terão validade nacional como prova da formação recebida por seu titular.

A legislação educacional não faz qualquer distinção entre os cursos superiores ofertados na modalidade presencial ou a distância, ambos possuem o mesmo status para fins legais.

Portanto, os órgãos de fiscalização profissional não podem adotar medidas e critérios que possam impedir a emissão do diploma ou exercício profissional de graduado em curso ofertado na modalidade a distância.

Desse modo, conheço da consulta formulada para indicar a impropriedade ou a impossibilidade de veto por partes de Conselhos de fiscalização profissional ou de órgãos de classe a processos educativos formulado, autorizado, regulamentado e avaliado pelo MEC, SERES e INEP, determinando inclusive a SERES que não valide o processo regulatório via Conselhos de fiscalização profissional ou órgão de classe.”

Seria muito mais produtivo que os conselhos profissionais deixassem a regulamentação do magistério e da própria educação superior para quem tem competência legal e mesmo técnica para isso, virando seus olhares para o interior de suas corporações e fiscalizando de forma mais efetiva e rigorosa os profissionais inscritos, esta sim sua principal e mais legítima atribuição legal.

Mas os interesses corporativos comandam as suas ações, encobrindo a conduta indevida de seus membros e tentando, a todo custo, criar uma reserva de mercado para esses mesmos profissionais que, no interior de suas salas, optam por fazer vista grossa aos absurdos praticados por seus colegas de profissão.

Parece evidente que essa busca incessante pelo intervencionismo indevido na educação superior, marcada, como já apontado, pela ilegalidade, destina-se a criar uma verdadeira “cortina de fumaça”, deslocando a atenção da mídia.

Assim, ao mesmo tempo em que os conselhos cada vez mais agem corporativamente, relaxando na fiscalização das atividades profissionais de seus membros e abrandando a aplicação de punições aos infratores das normas reguladoras de cada profissão, buscam evitar que essa ação corporativa chegue à mídia por meio da manifestação de uma pretensa preocupação com a formação dos novos profissionais na área da educação superior, ocupando, assim, os meios de comunicação com uma falsa moral e encobrindo suas fragilidades e lassidões internas, muitas vezes propositais.

Desse modo, embora a exposição das diversas decisões judiciais acima possa apresentar-se um pouco exaustiva para aqueles não habituados à questão, é certo que a sua leitura, ainda que superficial, é suficiente para demonstrar a quantidade de situações do cotidiano em que os conselhos profissionais buscam legitimar uma reserva de mercado travestida de luta pelos direitos da classe, impondo toda sorte de empecilhos para que os egressos dos cursos superiores possam ingressar no mercado profissional, deixando de lado, com isso, sua verdadeira atribuição de efetiva fiscalização do exercício profissional e punição das infrações cometidas por seus membros no exercício de suas atividades.

Qualquer crítica, dúvida ou correções, por favor, entre em contato com a Coluna Educação Superior Comentada, por Gustavo Fagundes, que também está à disposição para sugestão de temas a serem tratados nas próximas edições.

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